要维持这一模式，并获取较高收益，就要压低补偿标准征地，再通过拍卖等方式高价出让。几万元一亩征地，几百万甚至上亿元卖给开发商，征地与卖地之间的巨额利润，让不少地方以各种形式规避上级的规划管制、计划控制和审批管理，违规违法用地时有发生，农民“被”上楼现象频频上演，权益得不到有效保护，耕地保护也面临空前压力。而房地产业是这一模式的下游出口，城市购房者最终为高房价“埋单”。

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云分析，在这种利益联结机制下，地方政府不但是征地的大买家、土地出让的大卖家，还是收支的大账房。当流动性充裕、房地产市场向好时，地方政府有动力、有能力推升地价和房价；而当楼市出现危机，土地交易冷清时，地方政府的财政平衡压力就会增大，也能通过构筑政策防护墙，扭转楼市下滑趋势。“2008年，各地纷纷出台缓交土地出让金等措施扶持开发商，‘救市’风潮席卷南北就是例证。更令人担忧的是，这种机制像个失去控制的发动机一样，很难停下来。”他说。

　　国有土地毕竟是一种特殊的公共资源，如果将土地供应目标定位于地方财政的利益最大化，将有悖于其基本属性，也有悖于国有即为全民所有这一基本属性。在这种利益联结机制下，难免产生高价地进而产生高房价，房价不断上涨，就会导致住房不断向富裕家庭集中，大多数居民家庭获得住房的能力减弱、机会减少。“政府获取土地出让金及其相关收入的目的应是社会公共服务最大化，在缺少必要制度约束情况下，手段往往成了目的，损害了社会公平。”叶剑平说。

　　“土地财政”还造成资金过度流向房地产领域，不利于优化经济结构。从近几年情况看，房地产已成为“吸金场”，甚至一些生产服装、家电的大企业也纷纷转型做起了开发商。“这不是好现象，毕竟，土地的增值是虚拟的，没有哪个国家可以依靠房地产来实现国富民强。”叶剑平说。

　　地方政府土地抵押收入的增长，则加大了金融风险。审计署公布的情况表明，审计调查的18个省、16个市和36个县本级，截至2009年底，政府性债务余额合计2.79万亿元。从债务余额与当年可用财力的比率看，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。“这些贷款很大一部分依靠土地出让收入来偿还。当行情看涨、土地出手顺利时，政府可以通过丰厚的土地出让收入归还银行贷款，一旦房价大幅下行，土地价值必定下降，薄薄的抵押合同书力量究竟有限，银行、财政所承担的风险显而易见。”叶剑平说。

　　“土地财政”的收取和使用还严重透支未来收益。黄小虎说，各用途出让的土地达40年、70年不等，地方政府在出让土地时，按照年限累计的地租做了一次性收取并用于当期支出，虽然短时间增加了财政收入，但实质上透支了未来几十年的收益，势必损害子孙后代的利益，相当于“寅吃卯粮”。

　　“土地财政”也是不可持续的。一个城市的建设用地总量是有限的，一旦卖完，后续的财政开支就得不到保证。“城市化进程还有20年左右就会达到70%的平稳期，‘土地财政’之路只能是短期选择，绝非长久之计。”邹晓云说。

　　3．“土地财政”怎么改推动地方政府财权与事权相顺应，规范土地征收行为、用好土地出让金收入地方政府也有苦衷。一位沿海城市的官员告诉记者，城乡基础设施建设、保障房建设、农村土地整理等都需要保持一定的财政支出规模，钱从哪里来？现实情况是，仅靠税收远远不够。

　　“1994年的分税制改革，找到了困扰多年解决中央和地方财政关系的正确思路。但没能很好地解决省级以下各级财政的关系问题，更关键的是，在现实运行中，财权与事权相顺应的原则没能有效坚持。地方税体系没有成形。”财政部财政科学研究所所长贾康说。

　　统计数据显示，自1994年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78％下降到2004年的42.7％；但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在70％上下波动。而1994年以来，省、市政府也在想方设法增加集中度，财力逐步向省、市集中。

　　“土地是地方政府拥有的最大资产，面对‘钱少事多’的现实难题，‘土地财政’逐步成为地方发展的一个重要手段。”王小映说。

　　“‘十二五’期间，中央和地方政府在事权的税权分配会更加合理，搞建设项目、抬高地价增加土地出让收入等地方政府的短期行为将逐步消除，地方对‘土地财政’的依赖将逐步减小。”贾康说，“这两年财政部代理地方发行债券来弥补地方预算收支差是个好办法。虽然每年仅2000亿元，但是可以置换和替代地方隐性负债，减少其以地生财的冲动。”

　　有专家指出，城市的土地属于国家所有，自然就应由政府来获得相应的土地收入，关键在于用好这笔钱，规范土地征收行为，减少整个过程中的不公平、不合理因素。

　　为加强土地出让金的管理，2006年，国务院下发了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求将土地出让收支纳入地方预算，但仍有许多地方政府没有严格执行这一政策。今年4月，审计署公布的情况表明，有11个市的674.81亿元土地出让收入管理不规范，未按规定纳入基金预算管理，占征收总额的20.1％。

　　去年底，财政部、国土资源部等五个部委又联合下发通知，要求地方将土地出让收入全额缴入地方国库，支出则通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”管理。

　　邹晓云说，在现行的制度框架内，房产税也是一个增加地方稳定财源的选择。不少国家也有“土地财政”，但不是靠卖地，而是靠征收不动产税来实现。在房屋持有环节征税，既能给政府带来稳定的财源，也能抑制住宅投机。

　　只要可以从农民手中低价征地，并向市场高价供地，地方政府就很难放弃对建设用地征用的垄断权。从制度层面上解决这个问题，还要加速推进征地制度改革。“缩小征地范围，提高征地补偿标准，规范政府征地行为是征地制度改革大方向。”叶剑平说，国家已提出，除公益事业以外，要减少征用农民土地，当前，要加快从法律上界定“公共利益”，同时还要打破政府垄断土地一级市场的格局，推动集体建设用地的流转，让地方政府逐步从土地经营者的角色中淡出，成为纯粹的管理者，而不是主导者。

　　在新的历史条件下，改变“土地财政”的过程，也是贯彻落实科学发展观的过程。谁能占领未来战略产业的制高点，谁就能在世界竞争格局中占据优势。如果我们还在纠结于房地产是不是支柱产业，还在算计着土地出让等相关收入所带来的“财务自由”，还在追求着眼前的GDP和显化的政绩，就有可能错过历史给予中华民族复兴的宝贵机遇。

　　土地永远是一种稀缺资源，对于一个城市发展而言，相比起土地出让所产生的种种“利润”，安居乐业的百姓和欣欣向荣的企业更为重要。城市化的目的是什么？发展为了什么？应该好好想想这个问题了！

文章分页：[上一页] [第1页] [第2页]