【政府职能案例分析】推动政府职能向提供基本公共服务转变

　　“十二五”时期是我国从中等偏上收入阶段向高收入阶段迈进、实现全面建设小康社会目标的关键时期。在这个发展阶段，一方面，加快转变经济发展方式，保持经济长期平稳较快发展至关重要；另一方面，通过提高政府基本公共服务水平，保证人人享有社会保障，是维护社会稳定、提高民族凝聚力的迫切要求。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《建议》）提出，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。提高政府提供基本公共服务的能力，是贯彻落实科学发展观、推进经济发展方式转变的重要保障，是转变政府职能、建设服务型政府的内在要求，也是改善民生、促进社会公平正义、实现全面建设小康社会目标的重要着力点。在“十二五”时期，基本公共服务领域面临的重大挑战包括：如何实现基本公共服务的城乡全覆盖，如何缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，如何实现城乡居民在义务教育、公共就业、基本医疗和公共卫生、养老保障、公共安全等方面基本公共服务的均等化。

　　提供基本公共服务是政府的责任

　　向全体人民提供基本公共服务是政府的责任，构建基本公共服务体系是政府转变职能的重要方面。这就要求科学界定政府职能与市场功能的边界，准确区分公共服务与非公共服务、基本公共服务与一般性公共服务。通常而言，那些具有公共品性质的社会服务项目依靠市场机制难以实现充分供给，是应该由政府提供的一般性公共服务，如基本公共服务之外的公共交通、城乡基础生活设施等。政府对一般性公共服务负有责任，但提供方式可以有多种形式，有些需要政府直接提供，有些则可以通过政府购买、特许经营、委托代理、服务外包等形式由企业、行业组织、民办组织或社会中介机构提供。而那些确保人人享有基本生活保障的内容则属于基本公共服务，虽然可以有各种提供方式，但支出责任在政府。国际比较显示，人均GDP在3000—6000美元的国家，医疗卫生、教育和社会保障公共支出占政府支出的比重平均为54%，我国2008年只有29.7%。因此，大幅度增加财政投入，提高政府保障能力，是十分紧迫的任务。

　　目前我国人均国内生产总值已经超过3800美元，初步进入中等偏上收入国家行列，各省、直辖市和自治区也全部进入中等收入发展阶段。在这个阶段，最大的挑战莫过于如何避免落入“中等收入陷阱”。一些发展中国家几十年前就进入了中等收入国家行列，但迄今尚未跨越这个阶段，一个重要原因就是没有解决好收入分配的公平问题，导致政治上和经济上都没有形成持续发展的有利条件。因此，合理调整收入分配关系，缩小城乡之间、地区之间、行业之间和社会成员之间的收入差距，对于维护社会稳定，抓住和用好重要战略机遇期，保持改革开放和经济社会发展的好势头，具有十分重要的意义。政府在再分配环节承担着按照更加注重公平的原则调整收入分配格局的责任。履行这一职责的主要方式，就是政府职能转向提高基本公共服务的保障水平和均等化水平。

　　《建议》提出，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。首先，基本公共服务体系的建立应与我国经济发展水平相适应，既要加快体系建设，又不能超出国力水平。例如，社会保障体系建设就必须坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针。其次，在涉及基本民生的主要领域，基本公共服务要发挥重要的保障作用。党的十七大提出的“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，概括了基本公共服务的主要内容，即公共就业服务、包括各类基本社会保险和社会救助在内的社会保障、基本医疗和公共卫生、基础教育、保障性住房和公共安全等。第三，基本公共服务体系必须覆盖城乡全体居民。最后，制度的设计和财力的保障需要形成一种常规、长效机制，以保证基本公共服务体系是可持续的，并使政府提供基本公共服务的能力随着国力的提高而不断增强。

　　提高政府基本公共服务保障能力

　　提高政府基本公共服务保障能力，应该体现在以下方面：提高政府履行基本公共服务职能的能力。如何界定一般性服务和公共服务、基本公共服务和非基本公共服务，基本公共服务有哪些提供方式，如何实现基本公共服务供给的高效、便捷并按照基本公共服务体系的总体要求进行相关领域的制度选择和制度设计，都检验着政府的能力以及政府职能转变的成效。为了在这些领域取得实质性进展，为2020年全面建成小康社会打下坚实基础，“十二五”时期应在建设服务型政府的基础上，完善体现科学发展观要求的评价体系，把对各级政府的评价标准从经济增长绩效逐渐转向人的全面发展水平。有专家建议，可以借鉴联合国开发计划署的“人类发展指数”，即综合了人均收入、人口受教育水平和健康水平等指标形成的一个综合指数来衡量人的全面发展水平。这是值得尝试的。

　　提高政府提供基本公共服务的财政能力，形成规范、合理和可持续的公共投入机制及投入水平正常增长机制。党的十六大以来，国家在提供基本公共服务方面的投入大幅度增加，投入机制逐步完善，但与广大人民群众对基本公共服务的现实需要相比、与相同收入水平国家相比，差距仍然很大。根据一些国际机构的统计，中等收入国家基本保障方面的财政支出占GDP总量的比重平均为10.3%，而我国目前只有5.4%。在教育、卫生、住房、社会救助和社会养老等五个方面的财政支出比重，我国都低于同等收入国家的平均水平。按照“提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”的要求，“十二五”时期国家将根据建立健全基本公共服务体系的目标以及政府财力的增长，大幅度增加在民生领域的投入，向农村和中西部地区倾斜，并通过财税体制改革，在公共财政框架内形成基本公共服务财政支出增长的长效机制。

　　完善覆盖城乡的社会保障体系

　　社会保障体系是基本公共服务的主干，包括各项社会保险制度、城乡居民最低生活保障制度、城乡医疗救助制度和其他社会救济和社会救助制度。健全覆盖城乡居民的社会保障体系，是《建议》对社会保障事业改革和发展的总要求，是政府保障和改善民生的重要着力点，是建立和完善基本公共服务体系的核心内容。

　　“十一五”时期，我国在社会保障体系建设方面取得了显著成绩。但总体上看，我国社会保障体系还不完善，主要表现在：城乡社会保障发展不平衡，农村地区严重滞后；一些基本保障制度的覆盖面比较窄，基金统筹层次低，保障水平不高；农村居民、进城务工人员、被征地农民、城镇灵活就业人员和无业人员以及城乡残疾人等特殊困难群体的社会保障问题仍然比较突出。“十二五”时期健全覆盖城乡居民的社会保障体系，应坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，努力在以下关键领域取得重要突破。

　　加快建立健全农村社会保险体系。我国社会保险制度不健全，一个重要表现是对农村居民的覆盖水平低。2003年开始建立新型农村合作医疗制度（新农合），制度上已覆盖全部有农业人口的县（市）。2009年在全国开展新型农村社会养老保险制度（新农保）试点，试点面逐步扩大。这些领域的制度建设有效提高了基本医疗和社会养老领域的城乡均等化程度。面对农村人口老龄化速度加快和社会养老保障覆盖水平低的挑战，“十二五”时期应加大制度建设力度，提高新农合保障水平，并实现新农保制度全覆盖。

　　完善城镇职工和居民社会保险制度。社会保险的短板是覆盖率不高。突破这种覆盖率瓶颈，应从以下方面着手加快制度建设。首先，解决城镇养老保险制度覆盖水平低的问题。建立城镇居民养老保险制度，把无业人员纳入保障范围。实施基础养老金全国统筹，提高其他社会保险的统筹层次。落实养老保险关系转移接续政策，扩大基本养老保险对农村转移劳动力的覆盖率。其次，根据经济发展水平和各方面的承受力，逐步提高各项社会保障待遇水平。建立退休人员基本养老金的正常调整机制。全面开展门诊医疗费用统筹，稳步提高医疗费用报销比例。第三，提高养老保险制度管理水平，增强制度的可持续性。进一步做实基本养老保险个人账户，充实全国社会保障基金。依法稳妥开展社会保障结余积累资金投资运营，实现保值增值。发挥各类商业保险的补充性作用。建立社会保障基金预决算制度，健全监管体系，确保资金安全。加快推进社会保障公共平台和信息网络建设，普遍发放统一规范的社会保障卡。最后，加快社会保障制度改革。包括推进机关、事业单位养老保险制度改革，强化失业保险制度预防失业和工伤保险制度预防工伤的功能，落实对被征地农民的社会保障政策等。

　　推进最低生活保障制度和其他社会救助制度的全面覆盖。保障贫困人口的基本生活，解决低收入群众的实际困难，是平衡不同群体利益关系、促进不同收入阶层和谐共处的民心工程。应按照实现“人人享有基本生活保障”的目标要求，完善城乡最低生活保障制度，实行低保标准动态管理，健全低收入家庭认证体系，实现应保尽保，并逐步把在城市稳定就业的非户籍人口纳入城镇最低生活保障。推进生活、医疗、教育、住房、司法等专项救助制度衔接，形成以城乡低保制度为基础、临时救济为补充、各项救助制度相配套的社会救助体系，基本覆盖城乡全体居民。